○研訂「公務倫理守則草案」的問題與建議
前言
前總統陳先生家族的洗錢以及諸多高階官員的國務機要費所引發的風波，像是一把漫天的熊熊巨火從島內往島外發燒，政府公務員工的士氣受到無情的打擊，也一路盪到谷底，有很多好朋友都不禁感慨，此乃從事公職生涯2、30年以來最感洩氣、無奈、無光彩的時刻。
也因此今年520新政府走馬上任後，就積極推動所謂的「廉政」政策，希望挽回公務員在老百姓心目中原有的清廉形象，所以也就有了「公務員廉政倫理規範」的訂定頒布。
本年（9）月中旬赴南投埔里號稱「桃花源裡的學府」的國立暨南國際大學，參加教育部人事處所主辦的「教育部所屬社教館所暨國立大專校院人事革新研習營」，有幸聆聽行政院人事行政局鐘昱男副局長就該局所研擬的「公務倫理守則（草案）」相關問題提出說明。個人以為，在近日以來媒體一片洗錢、貪瀆的沸沸揚揚報導聲中，如果能有效提振公務員同仁的「倫理、廉能」觀念，其實是對於建立新政府整體形象，將有很正面的作用，不過我卻在人事局所擬訂的「公務倫理守則（草案）」中發現了一些問題。
本文謹就前述「公務倫理守則（草案）」的主要內容及其所存在的問題加以分析，並提出個人建議意見，以供參考。
第1節 公務倫理守則草案的內容
公務倫理守則（草案）的內容，主要分為「前言」及「12點內文」，謹摘述如下（教育部，民97）：
一、前言部分：
主要是闡明該守則訂定之主要宗旨係：「為期行政院所屬各機關人員，於執行各項公務時，均能秉持廉能、專業、永續、公正等原則，為人民服務，以贏得人民之尊敬與信賴。」
二、內文部分：
（一）人民利益擺第一：
公務員受全體國民之付託，執行公務，應忠於國家，遵守憲法，以福國利民、永續發展為努力目標。
（二）體察民意重民生：
公務員應體察民間疾苦，掌握時代脈動，重視民意機關、大眾傳播媒體及其他各方反映意見。
（三）秉持公義不徇私：
公務員應本於良知，誠信公正執行職務，以維護社會公平正義。
（四）行政中立不偏頗：
公務員應維持行政中立，不於上班時間從事政黨或其他政治團體活動；不因政治立場而偏頗公務執行。
（五）廉潔自持不受賄：
公務員應廉潔自持，遵守公務員廉政倫理規範，不公財私用，不接受不當饋贈、飲宴，不涉足不當場所。更不可利用職務，謀取不法或不當利益。遇有利益衝突事件，應行迴避。
（六）依法行政通情理：
公務員應熟悉法令，客觀正確認定事實，妥善依法令行使職權，通情達理處事，勿作違法或不當之行政行為。
（七）便民服務態度佳：
公務員應將心比心，以親切、關懷、有禮貌態度，主動積極為人民提供服務。
（八）保守機密重隱私：
公務員於任職期間，知悉或持有之公務機密與涉及商業祕密、職業祕密或其他個人隱私資料，均應遵守保密規定，不得洩漏。離職後亦同。
（九）專業敬業講效能：
公務員應秉持謙卑態度，持續精進專業及人文素養，並本於敬業精神，謹慎勤勉，勇於任事，以提升行政效能與服務品質。
（十）各盡本分重倫理：
長官應善盡指導、照顧、培育部屬之責；部屬應敬重、服從及支持長官之領導，並誠實陳述意見供長官參考；同事間應和諧合作。
（十一）協調溝通重合作：
公務員應發揮團隊精神，以國家整體、長遠利益為重；加強橫向連繫，深化縱向溝通，互助合作，袪除自我為中心之本位主義。
（十二）保持品格重形象：
公務員之行為舉止，應保持品格尊嚴，不從事與公務員身分不相容之事務或活動。
第2節 公務倫理守則草案的問題
鐘副局長在說明其主導研擬「公務倫理守則（草案）」時，曾指出草擬該草案係參考律師倫理守則，參採英、美、加、新加坡等國家，及參照固有青年守則方式，以及一再強調自己累積擔任了20多年處長的豐厚經歷，才擬訂前言以及12點內容草案。
我們從前述倫理守則草案及鐘副局長的談話聽來，渠等似是十分用心，不過其指出此守則是宣導性、道德勸說性、勸導性，並將作為評定公務人員平時考核及年終考績時的參考，且即將簽報行政院同意，再據以擬訂說帖併同轉請所屬各機關、學校據以實施。可是我用心地加以解讀草案內容，卻發現諸多問題，簡列如下：
一、守則名稱似缺乏妥當性：
草案名稱為「公務倫理守則」，就其整體內容看來，似宜稱為「公務員倫理守則」較為妥當，也才能與前述提到新政府所訂頒的「公務員廉政倫理規範」一致。
二、守則前言與內涵有矛盾：
依守則草案前言一開始即說「行政院『為期』所屬各機關人員，於執行各項公務時，『均能』秉持廉能、專業、永續、公正等原則……。」顯然是一種「期望」性質，此與鐘副局長所說的「宣導性、道德勸說性、勸導性」亦相符合。可是我們看看守則12點內涵，每一點都強調「公務員應…」，其中第10點更誇張，有3個「應」，即是「長官應」、「部屬應」及「同事間應」，是以守則前言與其內涵間顯然存在有矛盾之處。
三、守則內涵稍嫌陳義過高：
從「公務倫理守則（草案）」的內容看來，彷彿我們又面對一部道貌岸然的「公務員服務法」般的莊嚴肅穆，讓我們以為公務員似乎個個是孔老夫子再世，個個都不食人間煙火。因此，站在一個公務人員立場而言，守則的內涵稍嫌陳義過高，如果如此這般發布實施，恐嚇只會像是掛在遠處天邊的美麗彩虹般，美麗可愛，卻可望不可及；規定的蠻像一回事，卻你我都做不到。
四、守則點次排列乏邏輯性：
從守則草案的12點看來，且不管其內容如何，其每一點的標題為：「1.人民利益擺第一；2.體察民意重民生；3.秉持公義不徇私；4.行政中立不偏頗；5.廉潔自持不受賄；6.依法行政通情理；7.便民服務態度佳；8.保守機密重隱私；9.專業敬業講效能；10.各盡本分重倫理；11.協調溝通重合作；12.保持品格重形象。」除了第7點外，其餘各點為：「1.擺；2.重；3.不；4.不；5.不；6.通；8.重；9.講；10.重；11.重；12.重。」也就是在12點內容上，依序稱「重」的有「第2、8、10、11及12點」，稱「不」的有「第3、4及5點」，稱「擺」的有「第1點」，稱「講」的有「第9點」，稱「通」的有「第6點」。
也就是說除了第1點：「人民利益擺第一」外，其餘11點的排列組合，頗讓人看的有些丈二和尚摸不著頭的感覺，究竟是基於何種考慮？其主要的用意為何？其邏輯思考何在？不解也。
五、守則適用對象不甚明確：
依倫理守則草案前言開宗明義即說道：「行政院為期所屬各機關人員…」，很清楚的是指「各機關人員」，不過不清楚的是究竟指的是哪些人，有些語焉不詳。而內函從第1點到最後第12點，卻都口口聲聲說是「公務員」，是以其適用對象顯然不明確，日後執行時恐易滋生紛擾。
六、過度將公務人員神格化：
從守則草案內容看來，草擬者似乎過度地把公務人員當成完美的族類看待，甚至當成神仙、聖賢了，其實公務人員也是人，其與一般老百姓並無不同，因此，如此這般把公務員過度神格化的做法顯然不妥。
七、守則內容文字宜再斟酌：
以第12點為例，其小標題為：「保持品格重形象」，內涵則為：「公務員之行為舉止，應保持公務員品格尊嚴，不從事與公務員身分不相容之事務或活動。」
在內涵短短的36個文字裡面，就出現了3次「公務員」共9個字，達到四分之一，文字似宜再加以斟酌。
八、守則研訂過程過於匆促：
倫理守則草案的研擬，雖然曾徵詢各機關同仁的意見，不過總給人過於匆促的感覺，尤其鐘副局長到類似此次的人事革新研習營來說明，說是專題演講，倒像是已經在進行政策宣導，而不是在徵詢意見。
第3節 對公務倫理守則草案的建議
以下謹就前述分析、研究所得，提出一些個人的建議意見，也許可供草案研擬的主政單位行政院人事行政局參考：
一、守則內涵不宜陳義過高：
既然倫理守則的規範對象，是一般公務部門或公立學校公務員同仁，而不是全如鐘副局長般的高階人員，則其內涵似不宜陳義過高，否則恐不易落實。
二、前言與內涵間宜具一致性：
從草案前言與內涵看來，其間存在著相當的矛盾性，宜適度加以調整，使其具有一致性。例如：如維持草案前言文字，則內涵每一點之「應」，似宜調整為「宜」；反之，如擬維持內涵每一點之「應」字，則前言文字宜加以修正調整。
三、守則點次排列宜具邏輯性：
草案12點的排列順序，讓人怎麼看怎麼邪門，讓人怎麼想也想不通，顯得很是零散又欠缺邏輯性，倒像是想到哪寫到哪的模樣。
四、守則適用對象宜更為明確：
從草案的前言與內涵看來，其適用對象不甚明確，為避免日後實際執行時滋生不必要的困擾，宜加以適度調整。
五、不宜將公務員過度神格化：
人與神，畢竟是不同的境界與族類，是人就不是神，是神也當然就不是人，則在倫理守則的研訂上，就不宜過度的將公務人員神格化，當然更不可將每一個公務員都當成孔老夫子再世般看待。
六、研訂過程宜廣徵各方意見：。
類此倫理守則的研擬，事關日後數十萬行政院所屬各機關、學校公務人員的執行與遵循，在研訂的過程，當然應更為謹慎，並廣徵各界意見，使草案的研訂更加嚴謹，日後執行時才不會頻頻出狀況。
七、部分文字宜再加以斟酌：
就倫理守則草案整體內容看來，仍有部分文字，甚至於是標點符號似有欠週延，允宜再加以斟酌、調整。
結語
依稀記得，民國70初年，那個時候，我還是一個剛剛擔任地方基層機關的菜鳥公務人員，有一次在一項訓練研習活動中，聆聽了法學專家城○○教授對「公務員服務法」的嚴厲批評，他認為該法把每一個公務人員都當成「孔老夫子」來要求、看待，根本就是不食人間煙火，做不到的事情。言猶在耳，當我們從媒體的報導中，得悉已貴為司法院副院長的城○○教授，就因為好心地想幫一位女性友人尿急的忙，而在汽車旅館被跟拍的事件鬧得滿城風雨，最後不得不以辭職下台收場。然而，我們卻發現了一件極端嚴重的事情，那就是：公務員服務法所規範的內容，確實不食人間煙火，甚至連堂堂的司法院副院長也做不到，更何況小小官員如你我？
因此，看到「公務倫理守則」草案所訂定的內容，其實，我的內心是蠻焦慮的，因為我跟城副院長一樣，我不是孔夫子、我更不是聖賢，我只是人，我只是一個普通的公務人員；我恐怕做不到啊。
前述提到我看到此一草案時相當焦慮，是以會中起來發言時，聲音大火氣也大，表現有些失常，不像平常一向溫和的自己，據說此事讓處長先生在台下緊張到褲底差點濕掉，因為讓他在人事局長官面前沒面子又下不了台，他從此把我記恨入骨，並且開始處處找我麻煩。
可是現場卻有一位據稱尚在修博士學位的主管，起來反駁我的看法，並表示她以前的論文做的是與公務倫理相關的研究，不過我發現她很是狗腿，試圖討好沒什麼主見的處長，以及搞不清楚狀況的副局長，甚至可以懷疑的是她都沒把草案內容看清楚，也沒把我的論點聽清楚，所以她的論文宜繼續去研究，因為她還沒搞清楚嘛。
人事行政局鐘副局長一再地指出，「公務倫理守則」的訂定緣起，係為作簡
明完整規範、建立公務員的正確觀念、偏重積極正向作為，而且是屬於道德勸說、勸導性規範，並將做為公務員同仁平時考核及年終考績時之參考。
則既然草案研擬負責的主政單位指出，「公務倫理守則」是屬「宣導性、道德勸說性、勸導性」，是「期望」公務員同仁的期許性能「秉持廉能、專業、永續、公正等原則，為人民服務，以贏得人民之尊敬與信賴」，則前述所提建議及意見，允宜加以參採、改進，如此也許就可以讓公務倫理守則的研擬能更為週延而可行而無礙了。
＊參考資料
教育部（民97）。「教育部所屬社教館所暨國立大專校院人事革新研習營」資料手冊。9月11-13日。
（2008年9月24日 ，寫於新竹竹北）
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