行政法人草案簡析

○行政法人草案簡析

壹、前言

行政法人化係由法人化機關自行訂定所屬人事管理、會計制度、內部控制、稽核作業等相關規章，並透過內部、外部適當監督機制、績效評鑑制度之建立，及參採企業化經營，以達專業化及提升經營效能與績效。（人事行政局，民93）

近年來，行政院所積極推動的「組織改造方案」中，有所謂「四化」的四大政策方向是：1.去任務化：即解除管制，也就是指業務應自國家任務中予以排除；2.法人化：係指將屬於國家任務而無自任實施必要之業務，設立公法性質之行政法人；3.地方化：即業務下放，將現行中央辦理之業務，改由地方辦理；4.委外化：係指將業務委託民間機構辦理。

前述「四化」政策方向，在法制建立上，行政部門除已研擬完成「行政法人法草案」送請立法院審議外，更以國立中正文化中心（即國家音樂廳及國家戲劇院，也就是俗稱的兩廳院）為推動「法人化」的重要指標；而「國立中正文化中心設置條例」，業經93年1月9日立法院第5屆第4會期第19次會議三讀通過，經總統於同年1月20日公布，行政院並已定該中心自93年3月1日起實施「行政法人」制度。

從相關研究資料顯示，行政機關實施「行政法人」制度，世界先進國家已有先例，而我國尚屬首創，施行成敗尚難預料。尤其，當全國各界對中正文化中心行政法人化制度寄予殷切厚望之際，也一再讚譽行政法人化制度的好處多多的該中心首任藝術總監卻似乎是無奈的揮袖而去，留下關心行政法人化制度發展者的一陣錯愕與不解。

本文擬就行政法人相關問題如其意涵、我國採行此一制度的理由及行政、考試兩院於94年8月8日再度送請立法院審議的「行政法人法草案」之重要內容加以介紹，最後並提出建議意見，以供參考。

貳、行政法人的意涵

所謂行政法人，係指除國家、地方自治團體外，中央目的事業主管機關為執行特定公共任務，依法律規定所設立具人事及財務自主性之公法人。

行政法人化，係行政院為推動組織改造、提升政府施政效能，所規劃推動的重大政策之一，主要係因國家不再堅持「集權」，而認為所有國家任務都須由自設之機關組織負責，而朝「分權」方向發展，將部分國家任務移轉由獨立之組織體負責。亦即在國家及地方自治團體外，另設具有獨立法律人格之組織體，以替國家分擔特定公共事務，進而使其執行更有效率。

參、我國採行行政法人制度的理由

根據研究資料顯示，我國採行行政法人制度的理由可歸納如下（人事行政局，民93）：

一、可增加機關用人的彈性：

我國現行行政機關組織型態向以公務人員為主力，對渠等人員從考選、任用、陞遷、考核、俸給、退休撫卹，乃至權益保障，都有一套完整法規體制加以規範。然而對於部分需要具備相當專業性及技術性人才的業務，往往形成窒礙，無法延攬及留用優秀人才。如採行行政法人制度，可增加機關用人彈性，符合其特性需要。

二、可強化經營責任與成本效益：

行政法人具有獨立自主特性，可以透過績效評估機制，建立較健全的監督機制及運作模式，以強化經營責任及成本效益。

三、可融合公私組織的優點與特色：

行政法人是行政機關及民法上財團法人的中間類型，一者以較行政機關更有彈性的經營管理方式，確保國家任務的遂行；另者可釐清公共任務特性，將其保留在公共領域，以強化監督並避免混淆私法體系。行政法人並具有獨立法人人格，僅受適法性監督，可不受人事、會計繁複規定束縛。

四、可適度鬆綁政府會計和採購限制：

行政法人制度在會計及採購上，可依特殊性需要，作適性的處理。

五、可開放多元參與公共服務：

行政法人之意思機關採多元參與及民主運作方式，較一般行政機關更能兼顧多元參與公共服務。

六、可避免成立財團法人所可能衍生的問題：

行政法人可避免財團法人所可能衍生依附行政機關現象。

肆、行政法人法草案的重要內容

行政法人法草案經行政院與考試院曾於92年4月22日會銜送請立法院審議，惟未完成審議，復於94年8月8日在度函送，草案共計40條條文，區分為6章，第1章總則（第1-5條）、第2章組織（第6-12條）、第3章營運（業務）及監督（第13-17條）、第4章人事及現職員工權益保障（第18-28條）、第5章會計及財務（第29-36條）、第6章附則（第37-40條），其重要內容摘述如下：

一、明定行政法人法立法目的：

行政法人法之立法目的為：1.規範行政法人之設立、組織、運作、監督及解散等共通事項；2.確保公共任務之遂行；3.使其運作更具效率及彈性；4.促進公共利益。（草案第1條）

二、界定行政法人的定義：

所謂行政法人，係指除國家、地方自治團體外，中央目的事業主管機關為執行特定公共任務，依法律規定所設立具人事及財務自主性之公法人。（草案第2條第1項）

所稱「特定公共任務」，以具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低者為限。（草案第2條第2項）

三、明定本法之適用範圍：

依草案規定，行政法人之監督機關為中央各目的事業主管機關，亦即以中央各目的事業主管機關所設立之行政法人為本法之適用對象。行政院以外之中央政府機關，其所設立的行政法人，亦準用本法規定；地方自治團體亦得準用本法規定制定自治條例，設立行政法人。（草案第3條、第39條）

四、明定行政法人之代表人：

董（理）事長對內綜理行政法人一切事務，對外代表行政法人。（草案第7條第3項）

五、規定行政法人之組織：

行政法人應設董（理）事會，但得視其組織規模或任務特性之需要，不設董（理）事會，而置首長一人。（草案第5條第1項）

另為健全行政法人之內部監督機制，規定行政法人應設監事或監事會。（草案第5條第3項）有關董（監）事、監事之資格、人數、產生方式、任期、權利義務、續聘次數及解聘事由與方式，則於行政法人個別組織法律或通用性法律中明定，以因應行政法人組織特性及實際運作需要。（草案第5條第5項）

六、規定行政法人之監督機制：

明定監督機關之監督權限，（草案第13條）監督機關為評鑑行政法人之績效，應設立行政法人績效評鑑委員會，並明定其組成成員（包括有關機關代表、學者專家及社會公正人士）及任務為：年度執行成果之考核、營運（業務）績效及目標達成率之評量、經費核撥之建議（草案第14條及第15條）。

行政法人應訂定發展目標及計畫，報請監督機關核定。（草案第16條）並於會計年度終了一定時間內，將年度執行成果及決算報告書，委託會計師查核簽證，提經董（理）事會審核，並經監事或監事會通過後，報請監督機關備查。（草案第17條第1項）

行政法人之相關資訊，應依政府資訊公開法規公開之；其年度財務報表及年度營運（業務）資訊，應主動公開。（草案第36條）

七、強調行政法人之人事及現職員工權益保障：

行政法人進用之人員，依其人事管理規章辦理，不具公務人員身分，其權利義務關係，應於契約中明定。（草案第18條第1項）

對於機關改制行政法人時，其現職員工之權益保障，係採「保留身分，權益不變」，以「溫和漸進」方式達到改制目的，因此明定現有員工（編制內人員、約聘僱人員、駐警、技工工友等）應有的權益保障措施（草案第19條至28條）

八、規定行政法人之會計及財務：

明定行政法人之會計年度，應與政府會計年度一致，其會計制度並依行政法人會計制度設置準則訂定。（草案第29條及31條）

原機關（構）改制為行政法人業務上有必要使用之公有財產，得採捐贈、出租或無償提供使用等方式為之。（草案第32條第1項）

九、規定行政法人之解散：

行政法人因情事變遷或績效不彰，致不能達成其設立目的時，由監督機關提請行政院同意後解散之。行政法人解散時，繼續任用人員，由監督機關協助安置，或依其適用之公務人員法令辦理退休、資遣；其餘人員，終止其契約；其剩餘財產繳庫；其相關債務由監督機關概括承受。（草案第38條）

伍、檢討與建議意見

一、相關人員權益宜予保障：

最近以來，由於政府主管部門的政策多變，以其事關人員權益，已造成公務人員同仁人心惶惶然不可終日。行政法人制度，既然是政府既定的重大政策方向，相關人員權益保障允宜有妥善規劃。

二、行政法人先例執行情形宜予重視：

中正文化中心是國內第一個採行單位，很多被列為推動行政法人對象的機關同仁，都睜得大大的雙眼，在觀察、觀看與關心。因此，行政法人先例單位的執行情形宜予重視，以期在政策落實之際，能兼顧社會及機關人員的期望。

三、公立大學法人化宜再予斟酌：

政府主管機關原擬透過研修大學法相關條文，以推動國立大學行政法人化，因此，除在行政法人法草案加以明列外，並在大學法修正草案中列有「行政法人國立大學專章」，但因來自大學普遍的憂慮，以及社會各界的疑慮不斷，不但大學法專章已移除，甚至本（94）年最新的草案版本擬僅增定國立大學實施行政法人之法源，都未受到立法委員的支持而被刪除。總之，國立大學法人化已引起社會各界亟大質疑，似宜再予慎酌。

四、行政法人之代表人宜予釐清：

依草案之規定，董（理）事長對內綜理行政法人一切事務，對外代表行政法人。惟查國立中正文化中心設置條例第15條前段規定：「本中心置藝術總監一人，由董事長提請董事會通過後聘任之；受董事會之督導，綜理本中心業務，對外代表本中心。」顯與本法規定意旨不一致，嗣後執行上恐將引發爭議，甚至影響行政法人業務之推動，宜進一步予以釐清。

五、移植國外制度經驗時應謹慎審酌：

前已述及，國外有很多機關實施行政法人的經驗，其結果成功、失敗皆有，我國政府主管機關在制度規劃時，宜多參考他國相關經驗，惟應考量文化背景、民情風俗之差異性，而非一味移植國外制度或經驗，始為正辦。

陸、結語

總之，行政法人法草案的立法，仍有待立法委員及主管機關的努力推動，而國立中正文化中心已於93年3月1日起實施「行政法人」制度，此在我國是首創先例，也充滿新鮮感，然而，其執行成敗仍待觀察。至於先前曾擬議把主要職能是教學、學術研究及人才培育的國立大學也改制為「行政法人」，以其事關制度重大變動，並涉及原有成員的權益至鉅，主管機關及立法院立法委員理應善用大智慧，並多聽取大學校院教職員的意見，才能建立符合我國國情、國際潮流及國立大學校院與社會各界皆可認同與接受的制度。

＊參考資料

1.陳加再（民90）。教育改革與教育法制。台北：商鼎文化。

2.陳加再（民92）。教育法制研究與發展。台北：商鼎文化。

3.行政法人實例及法規彙編參考手冊（93年9月，行政院人事行政局編印）。

4.行政法人作業參考手冊（95年4月，行政院人事行政局編印）。

（本文發表於2005年12月1、2、5、6日，台灣新生報，「空大專版」）